国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》解读

城市轨道交通建设以地铁为重心，上、北、广、深城轨交密度最大

截至2017年末，中国内地城市轨道交通并投入运营开通线路共165条，运营线路长度达到5033公里。其中，地铁3884公里，占比77.2%;其他制式城轨交通运营线路长度约1149公里，占比22.8%。

“《意见》继续坚持‘量力而行、有序发展’的方针，并在总结行业发展经验的基础上，按照‘城市有需求、政府有能力、线路有客流、数据易统计’的思路调整了城市轨道交通准入条件。”中国地铁工程咨询有限责任公司常务副总经理刘迁说。

申报建设地铁的城市，财政收入、地区生产总值门槛双升

近些年来，我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

相较于2003年国务院办公厅印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，《意见》提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标：申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值“底线”分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元;申报轻轨城市的地方财政一般预算收入、地区生产总值“底线”则分别从60亿元、600亿元提高到150亿元、1500亿元。同时，要求有关部门严格审核把关，未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理。

“城市轨道交通建设投资大，如地铁每公里造价动辄七八亿元以上，运营期还需要长期依靠财政补贴。因此，需要统筹城市轨道交通建设运营和地方政府财力。”国家发展改革委综合运输研究所副所长李连成表示，“公共财政收入和地区生产总值是反映城市建设实力的重要指标。2003年以来，材料价格、劳动力成本、征地拆迁费用的上涨，使得目前城市轨道交通项目造价已经大幅提高。十几年前的建设申报条件已经滞后于当前经济社会发展，需要适当调整。”

《意见》还强化建设规划的导向和约束作用，已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩，并进一步明确了规划调整和新一轮建设规划报批条件。例如，建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

“从目前国家已批准建设城市轨道交通的43个城市来看，基本上能够达到新的申报条件，说明调整后的指标既充分考虑了减小对已获批建设城市轨道交通城市的影响，又兼顾了对新发展城市的‘门槛’作用。”刘迁说。

增加近期客流强度指标，对提高投资效益具有重要作用

城市有财力，就能建造地铁吗?当然不是。

《意见》的另一个亮点是，将人口统计口径由城区人口明确为市区常住人口，并增加拟建线路的初期客运强度指标，即申报地铁城市，拟建线路的初期客运强度不低于每日每公里0.7万人，拟建轻轨线路的初期客运强度不低于每日每公里0.4万人。

“从我国城市发展特点来看，市区是整个城市范围内城镇化水平最高、经济联系最为紧密的区域。用市区常住人口作为统计口径，既考虑了城市发展实际和交通需求，又兼顾了数据可得性和可靠性，是比较合理的。”刘迁表示，客流强度是反映城市轨道交通效益的主要标准。以往仅提出远期高峰小时断面流量，由于客流预测周期过长，预测数据较实际情况往往存在较大差异。因此，迫切需要能够较为准确反映城市轨道交通客流特征的指标。

“《意见》增加了近期客流强度指标，对提高线路建成后的客流需求、保障城市轨道交通线路运营的基本客票收入、提高投资效益具有重要作用。”刘迁说。

李连成也认为，政府要把人民创造的社会财富用好，用在必须和急需的地方，才能发挥最大的经济社会效益。城市轨道交通有地铁、轻轨等多种系统制式，造价不同、适应的运量规模不同。要按照经济适用原则，合理选择系统制式，控制工程投资，提高城市轨道交通投资效益。

严控债务风险，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目

“这些年来，我国城市轨道交通发展总体有序，大部分线路受到了人民群众的广泛认可。但是，有的城市发展城市轨道交通急于求成，有的城市追求过高建设标准，有的城市提出建设城市轨道交通的需求但客流支撑不足，因此《意见》强调发展城市轨道交通必须坚持‘有序’，即有管理秩序、有建设标准和合理节奏。”李连成说。

根据《意见》，城市申请建设地铁、轻轨的门槛更高了，在建项目的管控也更严格了。

规范项目审批。未列入建设规划的项目不得审批，严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。已审批项目要合理把握建设节奏，城市政府和相关企业不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期。

强化资金保障。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，规范开展政府和社会资本合作。

严控地方债风险。严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批;对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批其新项目。

“在城市轨道交通发展中，关键是要统筹城市居民需求和城市建设能力的关系。既要尽力而为，缓解城市交通拥堵、提升人民群众出行质量;又要量力而行，科学有序，不造成城市可持续发展的经济负担。”李连成说。

中金普华观点：城轨交规模化、网络化初现，将朝着制式多样化、装备智能化行进

城市轨道交通行业的快速发展离不开装备的有力支撑，党中央国务院一直高度轨道交通装备产业，将先进轨道交通装备列为了中国制造2025的十大重点领域，加快突破发展。过去的十多年，中国经历了大规模、快速的铁路与城市轨道交通发展进程，近年来中国城市轨道交通正在向着规模化、结构网络化、制式多样化、装备智能化方向发展。

当前，在全国各中心城市以及各城市群之间通过高速铁路网络连接，多层级、大规模的网络化轨道交通系统正在中国快速建立。如在超大城市、特大城市的中心区域采用大运量的地铁;在中心城区与卫星城之间、卫星城相互之间以及郊区和旅游区采用中运量的单轨、磁悬浮和现代有轨电车等制式;在城市群中的中心城市与卫星城之间以及各卫星城之间，采用市域铁路及城际铁路等。

同时，近两年中运量轨道交通系统的制式多样化成为新的趋势，涌现出了“云轨”、“智轨”、“空轨”、“中低速磁浮”等多种新的轨道交通制式，并且出现多家新进入轨道交通领域的参与者，比如汽车供应商比亚迪在2017年以新型跨坐式单轨——“云轨”强势进入轨道交通市场，并且取得多个城市订单。

另外，中国轨道交通领域也正在迎来一波信息化智能化的浪潮，除了传统的参与者比如中兴、华为等在通信领域的更新换代之外，阿里巴巴(支付宝)、百度、腾讯等网络科技公司凭借其大数据和互联网金融方面的优势，积极进入轨道交通领域，手机扫描支付、人脸识别等新技术已经开始在国内多个城市迅速铺开，这些高科技企业对轨道交通行业的颠覆和重塑，使轨道交通的前景不可限量。

尤其值得注意的是在装备领域，从2015年起，工信部牵头开展了首台套重大技术装备保险补偿机制的试点工作。将轨道交通装备纳入首台套重大技术装备推广应用指导目录，由保险公司针对装备特殊风险制定综合险。目前，对轨道交通信号系统、实时视频监控系统、有轨电车、磁浮综合轨道检测车等多个轨道交通项目予以支持。而按照中国制造2025的五大工程的部署，组织实施了智能制造专项，针对装备工业消费品工业等传统制造业推进智能化改造，推广数字化技术、系统集成技术、智能制造成套装备开展新模式试点示范，提高传统制造业设计、制造、工艺、管理的水平，推动生产方式向柔性、智能、精细化的转变。

截止目前，我国轨道交通装备制造业已经形成了配套完整、规模经营的集研发、设计、制造、试验和服务于一体的轨道交通装备体系，取得可喜的发展成效。但是，我国与世界先进技术在某些方面还存在差距。比如基础技术的研发仍需加强，产品性能与可靠性亟待提高，关键系统和零部件有待突破，中国的轨道交通发展还需要进一步深化国际合作，围绕产业链部署创新链。目前我国经济正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式，优化经济结构，转换增长动能的攻关期，下一步国家有关部门将把提高轨道交通装备供给体系质量作为主攻方向，合理规划产业布局，进一步推动建设轨道交通装备创新中心，不断提高装备的绿色化、智能化、服务化水平。