生产性服务业开发相关政策及案例研究

　　一、 生产性服务业发展模式建议

　　结合规划区定位，本次规划区内的工业用地主要以发展生产性服务业为主，为了便于规划区今后的开发，本次设计对生产性服务业开发的相关政策及案例进行了研究，具体如下：

　　(一) 相关政策解读

　　1. 国家层面

　　《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》国发〔2014〕26号

　　主要政策措施摘要:

　　1.1 进一步扩大开放

　　进一步放开生产性服务业领域市场准入，营造公平竞争环境，不得对社会资本设置歧视性障碍，鼓励社会资本以多种方式发展生产性服务业。进一步减少生产性服务业重点领域前置审批和资质认定项目，由先证后照改为先照后证，加快落实注册资本认缴登记制。允许社会资本参与应用型技术研发机构市场化改革。鼓励社会资本参与国家服务业综合改革试点。

　　1.2 完善土地和价格政策

　　合理安排生产性服务业用地，促进节约集约发展。鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续。

　　2. 江苏省层面

　　《江苏省省政府办公厅关于印发江苏省“十二五”服务业发展规划的通知》2012年

　　主要内容摘要：

　　2.1 坚持集聚集约。

　　推进同种类型的服务企业在空间的相对集中，构建特色鲜明的现代服务业集聚区，强化产业链配套协作与专业分工，体现公共服务特性，提升服务业综合竞争能力。

　　2.2 产业结构明显优化。

　　金融、物流、科技、信息、商务等生产服务业加快发展，到2015年，生产服务业增加值占全省服务业增加值的比重达到40%以上，力争达到43%。电子商务、云计算服务、物联网服务、数字文化、工业设计、环境服务等新兴行业成为服务业的新增长点，商贸、旅游等传统优势产业实现特色化、规模化、高端化发展。

　　2.3 创意产业集聚区。

　　根据全省不同地区产业发展特征，结合文化、传统等多种要素资源，在城区或开发区，充分利用城市“退二进三”的保护性开发建筑或存量土地，大力发展以研发设计创意、建筑设计创意、文化传媒创意、咨询策划创意和时尚消费创意为主体的创意产业集聚区。

　　3. 苏州市层面

　　《苏州市人民政府关于印发苏州市专项服务产业项目建设用地出让实施意见的通知》苏府〔2011〕217号

　　主要内容摘要：

　　3.1 专项服务业项目认定

　　市政府成立专项服务产业项目认定小组，负责制定专项服务产业目录，认定专项服务产业项目，并出具书面认定意见书。张家港、常熟、太仓、昆山、吴江市政府，和苏州工业园区管委会负责本辖区内的专项服务产业项目的认定工作。

　　3.2 供地方式

　　出让专项服务产业项目用地，按照《苏州市工业项目用地公开交易暂行办法》(苏府〔2007〕84号)规定办理;利用原有存量建设用地进行改建，原用地性质与控规相符的，不再办理供地手续，原用地性质与控规不符的，应收回后重新挂牌出让。

　　3.3 鼓励政策

　　遵循土地节约集约的原则，鼓励引导专项服务产业项目在工业区和特定规划区集中建设。

　　对属于规划工业用地和在特定规划区内的专项服务产业项目用地，利用原有存量建设用地进行改建或出让建设用地新建的，在规划条件许可的前提下，规划容积率不得低于1.5，容积率为1.5的地价分别按工业用地和特定规划区最低保护价确定;容积率超过1.5的应适当增补地价。增补地价标准为：容积率为1.5～2.5的按相应用地性质最低保护价的1.5倍确定为增补后的最高地价，容积率不足2.5的，按相应比例计算;容积率为2.5～3.5的按相应用地性质最低保护价的1.75倍确定为增补后的最高地价，容积率不足3.5的，按相应比例计算;容积率为3.5～4.5的按相应用地性质最低保护价的2倍确定为增补后的最高地价，容积率不足4.5的，按相应比例计算;容积率超过4.5的地价均按相应用地性质最低保护价的2.25倍确定为增补后的最高地价。

　　(二) 国内生产性服务业发展实践借鉴

　　1. 园区案例

　　1.1 上海漕河泾工业园区

　　上海漕河泾工业园区生产性服务的开发主要有以下两种方式：

　　方式一：转变土地用途，将工业用地转变为收益更高的商业、居住等用地。

　　方式二：不改变土地用途，根据目前国家出台的相关政策，对原有工业厂房进行改造，引入研发、商业餐饮等第三产业活动，通过租赁的方式从中获益。

　　目前该园区生产性服务业的发展以第二种方式为主，第一种方式由于需要通过国家重新收购或企业缴纳出让金的方式取得，实施难度较大。

　　资料来源：《整合上海中心城区闲置划拨工业用地__漕河泾开发区东区升级改造规划为例_李静》

　　1.2 上海市北工业园

　　通过对现有工业企业的梳理,搬迁,保留改造现有工业厂房，进行利用，发展生产性服务业。

　　原有工业用地性质不变，用地权属原则不变，但对于不符合园区定位的工业企业将进行搬迁，用地由政府收储。对于保留的厂房，允许企业购置现有厂房作为企业固定资产。

　　资料来源：《市北工业园区_打造生产性服务产业园_唐志勇》

　　1.3 上海西郊工业园

　　根据存量土地、闲置土地、低效利用土地和违法用地等四种不同用地情况，分别采取动迁、改造、置换、平移等方式安排。对违法搭建的企业，无条件予以拆除;对没有市场竞争力的劣势企业，坚决予以淘汰;对国有性质和集体性质的企业，先行拆除;对租赁性质的企业，终止土地租赁协议;对年税收300万元以上、且符合集聚区功能定位的优势企业，或通过资产置换予以拆迁，或通过改造予以保留;对与集聚区规划有冲突的优势企业，利用工业园存量土地予以平移。

　　资料来源：《从土地中找土地——上海西郊生产性服务业集聚区诞生》

　　1.4 北京首钢老工业区

　　在土地开发上，采取自主开发建设、产业定向开发和土地开发上市相结合的方式，加快推进首钢老工业区土地开发再利用。鼓励多元市场主体参与，引入中央企业、大型金融机构及外资企业等企业主体合作发展。在土地供应方面，提出对首钢改造利用老工业区土地发展符合规划的现代服务业，可采取协议出让方式供地。

　　深入挖掘首钢老工业区工业遗存的历史价值，鼓励改造利用老厂区老厂房老设施，培育发展文化创意、工业旅游等新兴特色服务业，规划建设首钢博物馆等文化设施。

　　资料来源：《北京破题首钢老工业区改造(样本·直击改革前沿)》

　　2. 地方政策借鉴

　　2.1 《北京市“十二五”时期生产性服务业发展规划》

　　政策支持与措施：

　　n 强化服务业发展用地保障。

　　调整城市用地结构，合理确定服务业用地比例，优先支持国家鼓励类的生产性服务业。对利用存量土地建设的生产性服务业项目，在符合土地利用总体规划和城市规划要求的前提下，依法优先供地和办理有关手续。

　　n 加强对全球性高端服务人才的引进。

　　采取人才、项目、管理模式一体化引进的方式，吸引服务业国际领军人才和复合型服务人才。

　　2.2 《上海市工业区转型升级三年行动计划(2013-2015年)》

　　政策支持与措施：

　　n 加强对闲置和低效工业用地的清理。

　　加强信息共享，建立完善闲置和低效工业用地的绩效评估退出机制。进行分阶段评估，根据评估结果，提出全市闲置和低效工业用地清单。

　　n 创新存量工业用地盘活利用的补偿方式。

　　支持各区县利用货币、实物、股权等不同补偿方式，推进企业关停退出。相关部门在资产转让、土地供应、旧区改造等方面给予政策支持。

　　n 在财税政策方面支持工业区二次开发。

　　在土地储备方面，按照国家和本市土地出让金支出管理相关办法，将开发主体实施的土地前期开发列入土地出让金支持范围。在土地转让方面，深化研究制订支持工业区二次开发的财政政策。税务部门针对开发主体在存量用地二次开发过程中的免征营业税等涉税事项，搞好政策解读。

　　2.3 上海《关于统筹优化全市工业区块布局的若干意见》

　　政策支持与措施：

　　支持利用规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地转型发展生产性服务业。

　　n 适应本市产业转型发展的需要，根据地区发展战略和功能定位，推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地向生产性服务业及城市生活功能转变，促进地区整体功能提升。

　　n 各区县要结合实际，在编制或修编相关控制性详细规划时，规划适当比例的研发总部类用地，不断创新和完善研发总部类用地的利用和管理方式，支持生产性服务业发展，大力引进“两头在沪”企业。

　　n 对规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地符合产业发展导向和地区规划的，可予保留。对需要提高容积率的项目，在明确企业自用并符合产业发展导向、地区规划和环境保护要求且不影响相邻基地合法权益的前提下，可经相关程序认定后予以确认。

　　n 各区县要加强对利用工业用地转型发展生产性服务业的准入和业态管理，禁止利用工业用地变相发展商业及住宅房地产项目。

　　2.4 《关于促进广州市服务业新业态发展的若干措施》

　　政策支持与措施：

　　n 对列入市重点项目计划的新建服务业项目取得国有建设用地使用权，可以分期缴纳土地出让金，签订土地出让合同后1个月内缴纳出让价款的50%，余款在1年内缴清。

　　n 在符合规划的基础上，鼓励用地单位在不改变用地主体、不重新开发建设等前提下，充分利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产兴办研发设计、文化创意、健康服务等现代服务业。

　　n 对新业态企业用地，在符合产业方向，明确产业用地类型的前提下，可采用挂牌方式出让，实现“以项目找土地”，提高土地资源开发效能。

　　n 加大对服务业新业态的财政扶持，并在市战略性主导产业发展资金中，放宽申报市专项资金项目的固定资产投资比例，支持企业“软投入”等方面，为服务业新业态企业拓宽资金支持渠道。

　　n 创新新业态企业融资服务方式，推动成立“小微企业合作社”，创新“无担保、无抵押、批量化”的信用授信模式，充分利用产业投资基金，缓解融资难问题。

　　n 对被认定为广州市总部企业的，按广州市总部经济政策给予财政奖励。

　　2.5 深圳《龙岗区旧工业区升级改造工作指引》

　　政策支持与措施：

　　n 市政府在年度政府投资计划中安排一定的资金,用于升级改造工业区的市政基础设施建设。

　　n 在市产业技术进步资金中设立工业区升级改造专项，用于资助升级改造工业区规划费用和公共服务平台建设费用。

　　n 拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的，原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价;增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价。不涉及局部或整体重建的，经过综合整治,土地使用权到期后在符合城市规划的前提下，可以按规定申请办理续期手续。

　　n 允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。因产业发展需要增加生产性服务业用地(包括配套的研发培训、产品检测、产品展示、物流配送、信息及中介服务、公共食堂用地)的，可按比例(控制在工业区总占地面积的7%以内)享受工业地价优惠。

　　n 鼓励利用旧工业区改造推进产业集群化发展。工业区升级改造后达到特色工业园区认定标准的，经认定可享受特色工业园区相关优惠政策。

　　n 工业区升级改造项目列入深圳市年度重大投资项目计划。政府各相关职能部门要加强对工业区升级改造项目的支持和指导，简化办事程序，为工业区升级改造项目办理各种申报手续提供便捷的绿色通道。

　　2.6 《福建省省国土资源厅制定贯彻意见保障生产性服务业用地》

　　政策支持与措施：

　　n 鼓励利用自有工业用地兴办自营生产性服务业，对工业企业利用自有厂房兴办信息服务、研发设计等自营生产性服务业，可不办理土地用途变更手续，不征收土地出让价款。

　　n 在符合规划的前提下，工业企业对厂房加层改造或开发地下空间用于生产性服务业的，不再增收土地出让金。

　　n 加大城镇低效用地再开发力度，对国有和集体土地上的旧工厂、旧仓储、旧站场等建设用地，国家产业政策规定的禁止类、淘汰类的原产业用地，不符合安全生产和环保要求的产业用地等低效用地，鼓励开发改造后安排给生产性服务业项目使用。

　　2.7 《重庆市人民政府关于加快发展生产性服务业的实施意见》

　　政策支持与措施：

　　n 放宽市场准入政策。

　　贯彻执行国家生产性服务业领域市场准入政策，营造公平竞争环境。进一步减少生产性服务业重点领域前置审批和资质认定项目，除金融服务领域外全面落实“先照后证”登记制度。不得对社会资本设置歧视性障碍，允许社会资本参与应用型技术研发机构市场化改革。

　　n 加强财税支持。

　　贯彻落实国家生产性服务业“营改增”政策。支持研发设计、检验检测认证、节能环保等科技型、创新型生产性服务企业享受高新技术企业15%的企业所得税优惠税率。

　　n 完善用地政策。

　　鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续。选择具备条件的区域，鼓励通过对城镇低效用地的改造发展生产性服务业。对市级服务业聚集示范区内的项目及列入鼓励类的服务业重大项目，在供地安排上优先保障。鼓励利用存量土地发展生产性服务业，在实施城镇规划和旧城改造中收购储备的存量土地，优先用于发展生产性服务业。

　　2.8 宁波《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见(试行)》

　　政策支持与措施：

　　n 工业用地置换。

　　因实施城乡规划或者其他公共利益需要搬迁的城区工业企业，其产业属政府鼓励类或重点扶持类的，经依法审批，可以通过土地置换方式，迁入工业园区(基地)，以协议出让方式获得建设用地使用权。置换前的建设用地使用权及其地上建筑物、附属设施，按规定进行货币补偿，政府依法收回建设用地使用权。置换后的土地用途仍为工业用地，面积小于或等于置换前的合法建设用地使用权面积，使用年期为置换前工业用地的剩余年限，经公示无异议，报有批准权限人民政府批准，由国土资源部门根据新的规划条件与其签订建设用地使用权出让合同，按现时点市场评估价全额缴纳土地出让金，办理土地登记。

　　n 利用原厂房发展服务业。

　　对老城区暂未列入改造计划的工业企业，允许企业自身对低效、闲置厂房进行改造，在建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，经发改、建设、规划、国土资源、工业、工商、消防和环保等相关部门组成的联席会议审查同意，报县(市)区人民政府批准，其中属市本级(含三江片、宁波国家高新区、东钱湖旅游度假区，下同)具体建设项目供地审批范围的，由区(园区)人民政府(管委会)组织有关部门初审，经市国土资源局审核后，报市人民政府批准。经批准允许按商业服务业及设计、研发、产品展示等生产性服务业功能使用的，每年暂按该地块所在区域的商业用地基准楼面地价与工业用地基准地面地价的差额的2.5%左右，征收临时改变土地用途的土地收益。土地收益归各县(市)区人民政府，其中属市本级具体建设项目供地审批范围的，由市财政部门收取后返回各区(园区)。

　　(三) 常熟纺织服装创意产业园区生产性服务业操作模式建议

　　结合《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》国发〔2014〕26号文件中的相关内容，同时对北京、上海、广州、深圳、重庆、宁波、福建、苏州等关于生产性服务业开发的相关政策及相关论文的解读与参考，对于常熟纺织服装创意产业园生产性服务业用地的开发提出以下几种发展模式建议：

　　发展模式一：由政府进行工业用地收储，土地重新挂牌出让，并由认定为生产性服务业企业进行二次开发，用地性质可以不变，开发容积率结合相关规划、发展业态及区域总体定位进行确定。

　　发展模式二：由政府对具有保留和改造价值的厂房进行回购，经改造后，租赁给生产性服务业企业，土地权属可不变。

　　发展模式三：鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续。容积率的提高与用地价格的补偿关系参考《苏州市人民政府关于印发苏州市专项服务产业项目建设用地出让实施意见的通知》苏府〔2011〕217号中的规定。

　　考虑以上三种模式的操作难易程度，同时结合规划区现状，建议规划区生产性服务业的开发模式以模式二或三为主，有条件的可采用模式一。另外，还需要建立较为明确的生产性服务业项目认定机制以及政策优惠，例如：设立园区厂房改造补助基金、减免税收等，鼓励引入大型企业及金融机构进行合作开发，提高开发支持。